（2）相关事项有明确的法律，法规以法律作为直接依据，且与法律一致，但与宪法抵触。

（三）不断丰富全过程人民民主的宪法实现形式 习近平总书记指出：我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。2018年，现行宪法第五次修改将全国人民代表大会法律委员会更名为全国人民代表大会宪法和法律委员会，积极推进合宪性审查制度，维护国家法制统一。

例如，《村民委员会组织法》第2条规定：村民委员会……实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督……。我们国家更注意的是民主的实质和内容，而不是形式，是实现社会主义民主的物质保障，而不是空洞的许诺。发挥民主制度的凝聚力，以民主治理防御各种社会风险。针对取消四大的规定，张友渔指出：社会主义民主是历史上从未有过的绝大多数人名副其实的统治。（一）现行宪法人民民主原则的实践 现行宪法实施40年来，其人民民主原则得到了全面落实，推动了国家与社会的发展。

以生动的民主实践，为人类政治文明的多样性作出中国贡献。以上4款规定是完整的规范体系，融贯了民主与集中的价值，充分体现了民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。[44]参见赵一单：《论人大主导立法的适格主体》，载《政治与法律》2019年第5期。

备案审查机构通过合法性审查就能够维护法制统一，无需引入宪法。[21] 备案审查是我国逐渐建立起来的具有八二宪法特色的制度。备案审查强化了全国人大及其常委会的权威和法律职权，进一步突出其国家权力机关的属性，有利于坚持和完善人民代表大会制度。全国人大宪法和法律委员会行使着宽泛的职权，包括在立法程序中审议法律草案，但在合宪性审查程序中，只行使合宪性审查权力。

例如，美国联邦最高法院正是因为掌握了违宪审查大权，才得以有效制衡国会和总统，实现有限政府和分权制衡。对备案审查来说，它通过合法性审查确保法制统一，在认可法律合宪性的前提下，以法律为准据来保护公民合法权益，从而在客观上维护宪法效力，不触及也无需触及宪法以及法律的政治性和道德性内涵。

[43]另一方面，全国人大内部各机构之间存在权力分配和工作衔接的问题，[44]合宪性审查的主要工作需要落实到一个专业性、专门性、权威性的机构，这就是全国人大宪法和法律委员会。然而，这两个入口是两个渠道、两个制度，属于不同程序，处理不同阶段、不同类型、不同标准的问题。从对象上看，需要在备案审查中处理的同宪法相抵触存在合宪性问题的法规数量少且发现难。为了促使两者联系起来，更好地推进合宪性审查工作，就要建立一个备案审查的合宪性审查提请机制。

正是因为备案审查的对象是法规而非法律，所以它的首要职责就是依据法律对法规进行合法性审查。待合宪性审查机关处理完毕，再根据相关决定继续履行备案审查程序。[9]参见王汉斌：《邓小平同志亲自指导起草一九八二年宪法》，载《中国人大》2004年第16期。全国人大宪法和法律委员会不能驳回或不受理全国人大法工委的提请，但如何立案可交由委员会全体会议研究决定。

不过，合宪性审查的宪法基础是独立的、明确的，备案审查借助全国人大常委会的地位和职权才能成立。备案审查机构在对法规进行审查时，发现决定存在越权等宪法问题，需要作出宪法判断，备案审查过程应当中止，由备案审查机构作成报告，提请至合宪性审查程序。

全国人大及其常委会既是立法机关，又是法律解释机关，还是立法监督机关，掌握了针对法律的立、改、废、释等诸项权力。其他接收规范性文件备案的主体应将需要进行合宪性审查的规范性文件移送全国人大宪法和法律委员会。

[23]参见泮伟江：《宪法的社会学启蒙——论作为政治系统与法律系统结构耦合的宪法》，载《华东政法大学学报》2019年第3期。根据《立法法》，承担备案审查具体职责的机构是全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构（即全国人大常委会法制工作委员会，以下简称：全国人大法工委），但最终权力掌握在全国人大常委会手中。所谓合宪性先决，就是指需要预先判定某一行为的法律依据是否合宪。笔者主要以法规为例进行论述。实际上，这是备案审查发现了法律可能存在与宪法相抵触的情形，但这个法律并不是备案审查的对象，而是另行引入的案外依据。规范性文件A涉及法律B的宪法争议条款或保留合宪事由，应当直接退回原制定机关，要求原制定机关重新制定或修改。

首先，《立法法》所规定的备案审查动因包括同宪法相抵触以及存在合宪性问题，这表明备案审查中也要处理法规涉宪法的问题。[30]这一规定背后确实涉及侵犯公民人身自由以及人格尊严、隐私权等宪法问题。

第二，合法性审查在贯彻民主集中制要求上发挥了宪法监督功能。此外，2006年通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，明确将备案审查作为全国人大常委会行使监督权的方式。

不过，这种类型的法规只占少数。全国人大宪法和法律委员会在受理全国人大法工委提出的提请之后，有两种处理方式：一是采纳全国人大法工委提交的申请报告，据此形成审查案。

一方面，直接依据宪法制定或者按照国务院职权立法思路制定出来的法规，在所针对的治理领域，制定机关即国务院、省和市一级人大及其常委会具有较大自主空间。分散审查模式塑造了宪法审查制度的很多基本特征。备案审查密切关注并反思这些涉公民权利义务的规范性文件，以法律作为明确标准，客观上发挥了保护公民合法权益的作用。因此，分散既是指审查机构分散，也是指审查的程序、标准分散。

间接实现宪法目标、落实宪法要求，也可以体现宪法效力，当然能够纳入宪法监督的具体形式。[47]参见林淡秋：《守护宪法的新模式：法国的合宪性先决机制》，载《华东政法大学学报》2018年第6期。

[11]参见梁鹰：《备案审查制度若干问题探讨》，载《地方立法研究》2019年第6期。备案审查机构当然可以注意到一些法规与宪法有关，但审查时通常只关注它们落实宪法的情况，而不会借此理解、阐释宪法内涵。

注释: [1]2022年10月27日，十三届全国人大常委会第三十七次会议初次审议了《中华人民共和国立法法（修正草案）》，后向社会公开征求意见。然而，这一模式的缺点也是明显的。

[42]参见王禹：《八二宪法与中国特色社会主义宪法道路的开创——纪念现行宪法公布施行四十周年》，载《地方立法研究》2022年第6期。[33]参见杜强强：《法院调取通话记录不属于宪法上的通信检查》，载《法学》2019年第12期。[14]前者的意义在于知晓，后者的意义在于控制。换言之，这些法规在内容上具有法律（狭义）的某些特点，反映了制定机关在宪法之下依宪立法的努力，[31]备案审查难以发现其存在的宪法问题。

在发现该事项领域的上位法《中华人民共和国预算法》未规定规章有此权限时，备案审查就有了结论，即建议民航部门要么停止征收，要么完善法律依据。法规以宪法作为直接制定依据，备案审查机构在对它们进行审查时，发现存在可能与宪法相抵触的情形，需要作出宪法判断的，应当中止审查，作成存疑报告，提请合宪性审查机关直接处理。

这个机构可以是宪法法院，也可以是相对独立的宪法委员会。（一）我国合宪性审查制度的集中模式 让备案审查制度包含合宪性审查内容或者承载合宪性审查功能，造成了合宪性审查制度建设的很多难题。

从性质上看，它还是备案审查制度的一部分。建立专门机构进行集中审查，处置合宪或违宪问题，不仅可以规避分散审查的缺点，而且能够避免很多不必要的争议，更加有效地维护宪法权威。